Les plans de sauvetage économique mis en place dans les différents pays en réponse à la crise sanitaire entraînent une explosion sans précédent de la dette publique presque partout dans le monde. Alors que l’orthodoxie monétaire, imposée en particulier à l’époque à la Grèce, fixe des ratios précis sur le niveau de la dette par rapport au PIB de sorte qu’au-delà d’un certain pourcentage, on considère qu’une dette devient « insoutenable », c’est-à-dire non remboursable par son débiteur, l’idée d’annuler tout ou partie de la dette souveraine détenue par une banque centrale est en train d’émerger. En fait, l’idée n’est pas nouvelle et avait déjà été avancée à la suite de la crise financière1, mais elle a refait surface depuis quelque temps2, en particulier à la suite de la Covid-19 et du niveau abyssal de la dette 3. D’où la question : Est-il techniquement (légalement) possible ?
Annulations de dettes sous la forme d’un jubilé dans la Bible
Les crises de la dette laissent rarement la société indemne. Les soulèvements et les révoltes qui secouent parfois l’histoire trouvent souvent leur origine dans l’accumulation de dettes insupportables. De Babylone à la Grèce, d’Israël à Rome, les dettes privées ont déjà été balayées d’un revers d’autorité, parfois pour apaiser la colère ou restaurer l’équilibre social. La Bible elle-même conserve la trace de ces « remises », à travers la pratique du Jubilé et ce principe de remise collective.
Ce geste, loin d’être un acte purement religieux, visait d’abord à corriger les inégalités et à donner un nouveau départ à une société déséquilibrée. Réinitialiser le compteur, non par foi mais par nécessité. Faut-il voir dans l’annulation d’une partie de la dette souveraine une démarche comparable ? Tout dépend du type de dette dont il s’agit. Dans la Bible, le souverain efface la dette privée ; aujourd’hui, on parlerait d’effacer une part de la dette publique, mais uniquement celle détenue par certains investisseurs. Le parallèle s’arrête là : il ne serait pas question d’annuler toute la dette publique, mais celle détenue par une catégorie bien identifiée.
Qui détient la dette souveraine ?
La dette souveraine des pays de la zone euro, comme dans nombre d’autres économies développées, se partage entre deux grands groupes : d’un côté les investisseurs privés, banques, assureurs, fonds de pension ; de l’autre, la Banque centrale européenne et, plus précisément, les banques centrales nationales du Système européen de banques centrales (SEBC). Pour la France, on estime que la Banque de France détient un peu moins de 20 % de la dette souveraine nationale, même si les chiffres officiels restent rares.
Comment cela fonctionne-t-il ? Chaque banque centrale nationale acquiert ses propres titres de dette souveraine, sans mutualisation des risques : la Banque de France achète de la dette française, la Banque d’Italie de la dette italienne, etc. Ce sont ces titres, et uniquement eux, que des voix proposent aujourd’hui d’annuler. Les créances détenues par des investisseurs privés, elles, sont protégées par le droit de propriété, garanti par la Convention européenne des droits de l’homme. Seuls les titres logés dans les bilans des banques centrales du SEBC seraient concernés.
Si une telle annulation se produisait, l’État, actionnaire de la banque centrale, serait le seul à en sentir l’impact. Mais, dans les faits, une banque centrale possède une autonomie juridique distincte de l’État. Effacer une part de la dette publique équivaut donc à retirer des créances du bilan d’une entité détenue, au final, par l’État lui-même. On pourrait croire à un jeu à somme nulle, mais la réalité est moins simple.
Qu’est-ce qu’une annulation légale de dette ?
Sur le plan juridique, annuler une dette consiste à accorder une remise ou un abandon de créances, geste qui relève de la volonté du créancier. C’est là toute la différence avec l’effacement décidé par un juge. Cette démarche aboutit à l’extinction de l’obligation de remboursement. Elle n’est pas à confondre avec la renonciation pure et simple à un droit, acte unilatéral désigné comme abdicatif par la loi.
Sur le plan moral, l’annulation de dette évoque la notion de grâce, de rémission, un terme qui fait écho tant au vocabulaire juridique qu’au texte religieux : « Pardonne-nous nos dettes comme nous les avons remises à nos débiteurs. » L’idée centrale reste celle du renoncement. Dans le cas qui nous occupe, il reviendrait donc au SEBC, la BCE et les banques centrales nationales, de décider d’une telle remise de créances envers les États membres. Que ce soit par renonciation ou abandon, l’effet serait identique : l’effacement du principal et des intérêts restants.
Les effets de l’annulation de la dette sur le bilan d’une banque centrale
Les banques centrales ne fonctionnent pas comme des banques commerciales. Leur objectif n’est pas le profit, même si elles enregistrent parfois des bénéfices, notamment en période de crise. En réalité, une banque centrale, du moins dans un pays disposant d’une monnaie forte, pourrait opérer avec des pertes, voire un capital négatif, sans être inquiétée.
Le FMI lui-même a déjà admis qu’une banque centrale n’a pas besoin de capital pour continuer à fonctionner ! La Banque des règlements internationaux (BRI) nuance néanmoins : il reste préférable que les banques centrales disposent des ressources nécessaires pour garantir leur indépendance financière et remplir leur mission, y compris en cas de crise. Mais, au fond, la capacité d’une banque centrale à fonctionner repose largement sur sa faculté à créer de la monnaie.
Le bilan d’une banque centrale s’articule autour de deux colonnes : l’actif et le passif. Côté actifs, on trouve les titres détenus auprès de résidents, les prêts aux établissements de crédit, l’or, etc. Les passifs regroupent billets, pièces, comptes de réévaluation (pour les variations de valeur) et engagements auprès des banques commerciales.
Depuis 2008, les grandes banques centrales ont fait gonfler la taille de leurs bilans, principalement à travers des programmes d’achat d’actifs. Celui de la BCE a ainsi atteint environ 40 % du PIB de la zone euro (contre 25 % aux États-Unis, près de 90 % au Japon, plus de 100 % en Suisse). Cette montée en puissance s’explique par la politique d’assouplissement quantitatif (QE) : la banque centrale achète des titres souverains, injecte de la monnaie, fait baisser les taux sur les marchés et tente de stimuler l’activité et l’inflation.
Dans ce contexte, les titres achetés par une banque centrale sont censés n’être conservés que temporairement, avant d’être revendus quand la politique monétaire se resserre. Sur le long terme, la dette publique détenue par le secteur privé n’est donc pas réduite par le QE. L’État continue de payer des intérêts à la banque centrale, qui, après impôts, reverse ses dividendes à l’État actionnaire.
Mais si l’on annule les titres souverains détenus par la BCE et le SEBC, les fonds propres de la BCE deviendraient négatifs. En 2019, le bilan total de la BCE atteignait 4 575 milliards d’euros, pour un capital de 7,6 milliards. Une banque commerciale dans cette situation serait en faillite. Mais pour une banque centrale ?
La BRI rappelle que la notion de « faillite » n’a pas vraiment de sens pour une banque centrale : elle peut créer de la monnaie pour honorer ses dettes. La BCE l’a exprimé sans détour : « Les banques centrales sont protégées contre l’insolvabilité grâce à leur capacité à créer de l’argent et peuvent donc fonctionner avec des fonds propres négatifs. » Il n’existe aucune procédure de liquidation judiciaire pour une banque centrale.
Un seul cas fait exception : lorsque la création monétaire devient un schéma de Ponzi, comme cela a été reproché à la banque centrale libanaise. Mais dans la zone euro, une telle situation reste hypothétique.
Que prévoit le TFUE ?
Si une banque centrale peut, en théorie, survivre avec un capital négatif, la question reste : l’annulation de dette est-elle légale au regard du droit européen ? C’est le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui fait autorité.
Les traités de l’UE interdisent formellement tout financement direct du déficit public d’un État membre par le SEBC. Cependant, ils n’interdisent pas à la BCE ou aux banques centrales nationales d’acheter des titres de dette d’État sur le marché secondaire. Ce mécanisme ne tombe donc pas sous le coup de l’article 123 du TFUE, qui prohibe le financement monétaire.
On se souvient du programme OMT de la BCE, annoncé en 2012 : il autorisait l’achat de dettes souveraines sur le marché secondaire sous certaines conditions. Ce programme, jamais mis en œuvre à cause des incertitudes juridiques, a été attaqué par 37 000 citoyens allemands devant la Cour constitutionnelle fédérale. Celle-ci a estimé que l’OMT dépassait le mandat de la BCE et contrevenait à l’interdiction du financement monétaire, mais a laissé la décision finale à la Cour de justice de l’Union européenne.
En juin 2015, la CJUE juge que l’OMT relève bien de la politique monétaire, à condition d’encadrer strictement les achats pour éviter toute apparence de financement monétaire. La BCE a donc lancé le Programme d’achat d’actifs (APP) en 2015, lui aussi contesté, mais confirmé par la CJUE, à condition de respecter la clé de répartition du capital.
Qu’en conclure pour l’annulation de la dette détenue par le SEBC ? Tant que cette opération s’apparente à une remise de dette libérant l’État de son obligation de remboursement envers la BCE, elle s’apparente à un financement direct, prohibé par l’article 123 du TFUE. Une telle démarche ne serait donc pas légalement possible sans une modification préalable des traités européens.
La BCE reste une sentinelle puissante, mais ses marges de manœuvre sont cadenassées par les textes. Tant que la règle ne change pas, l’annulation de la dette souveraine restera un mirage, agité à chaque tempête mais jamais saisi. Le débat, lui, continue d’alimenter la réflexion sur la souveraineté monétaire et la solidarité européenne. Qui osera franchir le pas ?
